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Doktorandenkolleg: "Durchsetzung sozialer Rechte"

Rechtsschutz bei Nichtzahlung der Sozialversicherungsbeiträge durch den Arbeitgeber in China

Die Sozialversicherung für Arbeitnehmer/innen in der VR China versichert eine große Zahl von Beschäftigten in Unternehmen. Ein schwerwiegendes Problem ist dabei allerdings, dass Arbeitgeber/innen ihrer Verpflichtung zur Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen oft nicht nachkommen. Obwohl bereits viele gesetzliche Regelungen erlassen wurden, haben sie nur eine begrenzte Wirkung. Die Weigerung der Arbeitgeber/innen, Sozialversicherungsbeiträge abzuführen, stellt den häufigsten Fall einer Beeinträchtigung der sozialen Rechte und Interessen der Versicherten dar. Wenn Beiträge von Arbeitgeber/innen nicht rechtmäßig gezahlt werden, können die Arbeitnehmer keine entsprechenden Sozialleistungen in Anspruch nehmen.

2018 wurde daher eine grundlegende Reform geplant: Ab 1. Januar 2019 sollten die Sozialversicherungsbeiträge von den Steuerbehörden und nicht mehr von den Exekutivorganen der Sozialversicherung eingezogen werden. Die Reformpläne stießen jedoch auf breiten Widerstand, insbesondere bei der Wirtschaft. Als Reaktion darauf erklärte der Staatsrat 2019, dass das Verfahren der Beitragserhebung "im Prinzip" unverändert bleiben und die Einführung einer Nachzahlungspflicht nicht Teil der Reform werden soll. Darüber hinaus sollten die Sozialversicherungsbeiträge gesenkt werden. Diese Maßnahmen können als politisches Zugeständnis gewertet werden, sind aber rechtlich bedenklich.

Das Problem der Nichterfüllung der Arbeitgeberpflicht zur Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen ist ein Paradebeispiel für die Schwierigkeiten, die in der chinesischen Sozialversicherung bestehen. Im Zuge der Reform von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft haben sich die Rollen des Staates, der Gesellschaft, der Unternehmen und des Einzelnen grundlegend gewandelt. In der Planwirtschaft wurden Sozialversicherungsleistungen vor allem von den Staatsbetrieben gewährt. Als "Arbeitseinheiten" erhielten sie planmäßig Mittel direkt vom Staat und versorgten ihre Beschäftigten mit allem für das soziale, politische, wirtschaftliche und kulturelle Leben Notwendige. Mit der Einführung der Marktwirtschaft wurden die umfangreichen sozialen Aufgaben der Unternehmen auf die staatlich errichtete, beitragsfinanzierte Sozialversicherung übertragen. Durch die Umstrukturierungsmaßnahmen offenbarten sich grundlegende Probleme in der chinesischen Sozialversicherung: So fehlt ein klares Verständnis über ihren Zweck und ihre Legitimation. Auch Inhalt und  Bedeutung der sozialen Rechte der Bürger/innen im Spannungsfeld von eigenverantwortlicher Vorsorge und staatlicher Verantwortung bedürfen einer eindeutigen Festlegung.

Ein auffälliges Phänomen in China ist, dass sich der Staat in Fällen der Nichterfüllung der Arbeitgeberpflicht zur Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen aus der Verantwortung für den Einzug der Beiträge zurückgezogen hat. Um die betroffenen Rechte der Arbeitnehmer/innen zu schützen und damit die soziale Sicherheit zu gewährleisten, ziehen die Gerichte daher vor allem die zivilrechtliche Haftung der Arbeitgeber zum Schadenersatz heran. Problematisch an dieser Konstruktion ist aber, dass die öffentlich-rechtlichen Primäransprüche dabei durch privatrechtliche sekundäre Ansprüche ersetzt werden. Der Schutzzweck der Sozialversicherung und die spezifische Verantwortung des Staates für die Umsetzung sozialer Rechte werden damit nicht erfüllt.

In dieser Arbeit wird die These vertreten, dass es die gesetzliche Aufgabe des Staates ist, die soziale Sicherheit seiner Bürger/innen zu gewährleisten, auch wenn die Sozialversicherung weitgehend im Rahmen des Arbeitsrechts ausgestaltet ist. Das Hauptziel der Studie ist, zwei grundsätzliche Annahmen zu widerlegen, die den Diskurs über das chinesische Sozialversicherungsrecht prägen. Die erste geht von einer allgemeinen "sozialen Verantwortung der Unternehmen" aus und postuliert, dass ein auf dieser unternehmerischen Verantwortung beruhendes "Arbeitgeberleistungssystem" neben dem auf staatlicher Verantwortung beruhenden Sozialversicherungssystem bestehe und dass ersteres den sozialen Schutz garantiere, wenn letzteres versage. Diese Annahme ist aufgrund der Schutzpflicht des Staates, die sich aus dem Grundrecht auf soziale Sicherheit gemäß Artikel 45 Absatz 1 des Grundgesetzes ergibt, unzutreffend.

Die zweite Annahme besagt, dass der Staat über die Sozialversicherung nur die Grundsicherung zu gewährleisten habe. Daraus wird gefolgert, dass die Erhebung von Beiträgen auf Basis einer Mindestbemessungsstufe ausreicht, damit der Staat seiner Verantwortung gerecht wird. Allerdings muss der Staat seine soziale Verantwortung mit dem spezifischen Auftrag des Grundrechts auf soziale Sicherheit in Einklang bringen. Wenn der Staat ein beitragsfinanziertes Sozialversicherungssystem errichtet hat, muss dessen Ausgestaltung darüber hinaus dem Kriterium der Effektivität genügen, d.h. sein Schutzzweck muss mit hinreichender Wirksamkeit erreicht werden. Der Schutzzweck zum einen durch eine systematische Analyse des chinesischen Sozialversicherungssystems einschließlich der Sozialversicherung und der Sozialhilfe ermittelt. Zum anderen wird der Schutzzweck durch den Auftrag des Grundrechts auf soziale Sicherheit definiert und beschränkt sich somit nicht auf die Grundsicherung, sondern verlangt einen vollen Versicherungsschutz.

Schließlich wird in dieser Arbeit eine Antwort auf die Frage gegeben, wie die gesetzliche Verantwortung des Staates umgesetzt werden kann. Es soll gezeigt werden, dass die Schutzpflicht des Staates in Bezug auf das Sozialversicherungssystem in der VR China auf der Grundlage der bestehenden rechtlichen Institutionen wirksam erfüllt werden kann. Voraussetzung dafür wäre, dass der Staat direkt haftbar gemacht werden kann, wenn er seiner Verpflichtung zum Einzug von Sozialversicherungsbeiträgen nicht nachkommt.

Autor(en)
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Yifei Wang