Neuer Schwung für die Sozialpolitik der EU?
Obwohl die Europäische Union (EU) seit ihrer Gründung der Marktintegration Vorrang eingeräumt hat, hat sie auch eine soziale Dimension entwickelt. Dennoch bleibt unklar, ob ein Soziales Europa tatsächlich existiert und, falls ja, welche Form es künftig annehmen könnte. Nach Ansicht von Prof. Dorte Sindbjerg Martinsen von der Universität Kopenhagen, deren Forschung eine Brücke zwischen Politikwissenschaft und Rechtswissenschaft schlägt, ist das Soziale Europa durchaus sehr lebendig. Sie beleuchtete die Entwicklung und den aktuellen Stand der EU-Sozialpolitik in ihrem Vortrag „The Return of Social Europe? Negotiating and Implementing the European Pillar of Social Rights” [Die Rückkehr des Sozialen Europas? Verhandlung und Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte], der am 19. Mai im Rahmen der Reihe „Die Zukunft des Steuer- und Sozialstaats in der Europäischen Union“ stattfand, die gemeinsam vom Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik und dem Max-Planck-Institut für Steuerrecht und öffentliche Finanzen organisiert wird.
Gleich zu Beginn betonte Prof. Sindbjerg Martinsen, dass das Soziale Europa ein eigenständiges Ergebnis der europäischen Integration sei, das über isolierte sozialpolitische Maßnahmen hinausgehe. Es handele sich jedoch nicht um eine Sozial- oder Finanzunion, geschweige denn um einen europäischen Sozialstaat. Diese Einschränkung sei auf mehrere Hindernisse zurückzuführen, die die Entwicklung eines sozialen Europas seit den Anfängen des europäischen Projekts behindert haben: eine starke Bindung an die nationale Souveränität, das Überwiegen negativer gegenüber positiver Integration in der EU-Sozialpolitik, sowie wiederkehrende Forderungen nach Vereinfachung und Deregulierung. Dennoch habe die soziale Dimension der EU trotz Rückschlägen wie dem „Laval-Quartett“ – einer Reihe von vier wegweisenden Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) aus den Jahren 2007 und 2008, welche nationale arbeits- und sozialpolitische Maßnahmen einschränkten – erhebliche Fortschritte gemacht.
Meilenstein: Die Europäische Säule sozialer Rechte
Obwohl der Vertrag von Rom (1958) bereits die Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie den Grundsatz der Lohngleichheit vorsah, hob Prof. Sindbjerg Martinsen die Richtlinie über die Rechte der Bürger aus dem Jahr 2004 als besonders bedeutsam hervor, da sie die wichtigste Rechtsgrundlage für die Mobilitätsrechte der EU-Bürger in der gesamten Union bildet. Der entscheidende Meilenstein für die EU-Sozialpolitik wurde jedoch 2017 mit der Verabschiedung der Europäischen Säule sozialer Rechte erreicht, die bis heute das wichtigste sozialpolitische Programm der Union darstellt. Obwohl sie nicht rechtsverbindlich ist, bezeichnete Prof. Sindbjerg Martinsen diese Säule als zentralen Bezugspunkt für die EU-Sozialpolitik, da sie politische Impulse für neue EU-Sozialvorschriften gab, insbesondere für die Mindestlohnrichtlinie (2022) und die Lohntransparenzrichtlinie (2023). Diese Rechtsakte waren zugleich Testfälle für die Widerstandsfähigkeit der EU, da beide angefochten wurden.
Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen unterstützte die Mindestlohnrichtlinie von Beginn ihrer ersten Amtszeit an sehr – nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass die Sozialdemokraten im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen von der Leyens Unterstützung für die Richtlinie zur Bedingung für ihre Zustimmung gemacht hatten, so Prof. Sindbjerg Martinsen. Obwohl die Richtlinie umfassende Schutzklauseln zum Erhalt der nordischen Tarifautonomie enthält, reichte Dänemark Anfang 2023 eine Nichtigkeitsklage ein mit der Behauptung, dass der EU in „Lohnfragen“ die Kompetenz fehle. Der Fall ließ erneut Befürchtungen aufkommen, dass Marktfreiheiten wieder Vorrang vor sozialen Rechten bekommen könnten, wie es beim Laval-Quartett der Fall gewesen war. Diesmal bestätigte der EuGH die Richtlinie jedoch im Grundsatz.
Ungelöste Fragen bei der Umsetzung der Richtlinie zur Lohntransparenz
Eine weitere wichtige Initiative aus von der Leyens Programm als designierte Kommissionspräsidentin aus dem Jahr 2019 war die Richtlinie zur Lohntransparenz. Obwohl es sich um eine recht weitreichende Richtlinie handelt, hatten viele Mitgliedstaaten ihre praktischen Auswirkungen zunächst unterschätzt und waren davon ausgegangen, dass sie kaum mehr als eine eher symbolische Erklärung zur Gleichstellung darstellen würde. Die Richtlinie führt jedoch erhebliche Verpflichtungen ein: ein individuelles Recht auf Lohninformation und Lohnvergleiche, ein Verbot von Fragen zu früherer Bezahlung, die Berichterstattung über das geschlechtsspezifische Lohngefälle nach Arbeitnehmerkategorien, sowie Überwachungsstellen und strengere Durchsetzungsmaßnahmen. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber müssen daher ihre Einstellungsverfahren, Lohnfestlegungspraktiken, Datensysteme und interne Firmenführung anpassen. Prof. Martinsen betonte, dass viele Umsetzungsfragen bis heute ungelöst blieben. So sei beispielsweise der Vergleich von Tätigkeiten über Sektoren hinweg (z.B. Pflegekräfte/Krankenschwestern vs. technische Fachkräfte) schwierig und dementsprechend die Beantwortung der Frage: Was ist gleichwertige Arbeit im Sinne von Art. 4 der Richtlinie? Um dies zu beurteilen, müssten neue Kategorien entwickelt werden. Sie prognostizierte, dass angesichts der der Richtlinie zugrunde liegenden Komplexität wahrscheinlich nur wenige Mitgliedstaaten diese bis zur Frist im Juni 2026 umgesetzt haben werden.
Abschließend bewertete Prof. Martinsen diese beiden Richtlinien als „Meilensteine positiver Integration“, die zu einer weiteren rechtlichen Integration der EU-Sozialpolitik beitragen könnten.
Das Soziale Europa hat an Dynamik gewonnen
Die nachfolgende Diskussion konzentrierte sich auf ihre weiterreichenden Auswirkungen und die künftige Stabilität des Sozialen Europas. Ein Teilnehmer stellte die Frage, ob die Europäische Säule sozialer Rechte ausreichend robust bleiben würde, falls sich die politischen Prioritäten erneut verschieben sollten. Prof. Sindbjerg Martinsen antwortete, dass das Soziale Europa schon immer Höhen und Tiefen gehabt habe, die verbindlichen Elemente jedoch stärker seien, als viele erwartet hätten. Auf die Frage nach den Meinungen der politischen Entscheidungsträger zu den jüngsten rechtlichen Maßnahmen antwortete sie, dass sich manche „überlistet“ fühlen könnten, und räumte ein, dass das derzeitige politische Klima ehrgeizige soziale Vorschläge erschwere. Dennoch zeigte sie sich zuversichtlich, dass „eine Zeit kommen wird, in der neue Initiativen möglich sein werden“.
Aufgeworfen wurden auch Fragen zur Umsetzung der Richtlinie zur Lohntransparenz und den verbleibenden Möglichkeiten zur Rechtfertigung von Lohnunterschieden. Arbeitgeber könnten weiterhin argumentieren, dass Lohnunterschiede auf unterschiedlichen Qualifikationen oder Fähigkeiten beruhten, erklärte Prof. Martinsen. Die Beweislast liege nun jedoch beim Arbeitgeber, was künftige Rechtsstreitigkeiten wahrscheinlicher mache. Ihrer Ansicht nach könnte die Bereitschaft des Einzelnen, seine Rechte geltend zu machen, ein wichtiger Impuls für substanzielle Veränderungen sein.
Schließlich wurde das Problem der Bürokratie angesprochen und die Frage, wie eine Deregulierung erfolgen könne. Die EU benötige ein Gleichgewicht zwischen Wettbewerbsfähigkeit und legitimen Rechten. Prof. Martinsen bestätigte, dass es sich dabei um eine große Herausforderung handle, bezweifelte jedoch, dass wesentliche Deregulierungs- oder Vereinfachungsbemühungen in naher Zukunft umgesetzt würden – nicht zuletzt, weil viele Interessensgruppen die Beibehaltung bestehender Rahmenbedingungen befürworteten, wie dies in der Umweltpolitik zu beobachten sei. Ihrer Einschätzung nach liege das Problem nicht nur in der schieren Anzahl der Gesetze, sondern auch in deren wachsender Komplexität, Mehrdeutigkeit und Dichte. Die europäischen Institutionen trügen eine große Verantwortung, dieser Tendenz entgegenzuwirken – von der Kommission über den Rat bis hin zum Parlament.
Wie der Vortrag verdeutlichte, bleibt das Soziale Europa ein umstrittener Bereich der europäischen Integration. Dennoch und entgegen früheren Prognosen hat es in den letzten zwei Jahrzehnten erheblich an Dynamik gewonnen.