„Der Status quo ist keine Option“
Als seit drei Jahren amtierende Generaldirektorin für Haushalt bei der Europäischen Kommission ist Stéphanie Riso eine der Hauptarchitektinnen des bislang ehrgeizigsten Vorschlags für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) der EU für den Zeitraum 2028–2034. Dieser sieht erhebliche strukturelle Veränderungen vor, um den Haushalt flexibler zu gestalten und besser auf neue Herausforderungen reagieren zu können. In einem Online-Vortrag am 4. März 2026, der im Rahmen der Vortragsreihe „The Future of the Fiscal and the Social State in the European Union” stattfand, die gemeinsam vom Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik und dem Max-Planck-Institut für Steuerrecht und öffentliche Finanzen organisiert wird, skizzierte Stéphanie Riso die Grundüberlegungen zum neuen Haushaltsvorschlag und die krisenbedingten Entwicklungen, die dessen Ausgestaltung geprägt haben.
Einst ein „Thema für Kenner“, das nur für einen kleinen Kreis von Spezialisten von Interesse war, zieht der EU-Haushalt heute große Aufmerksamkeit auf sich, sagte Riso, die seit 25 Jahren für die Kommission tätig ist. Anders als nationale Haushalte ist er auf langfristige Investitionen ausgerichtet und daher auf einen Siebenjahreszyklus angelegt. Die Einnahmen stammen hauptsächlich aus Beiträgen der Mitgliedstaaten. Die Eigenmittel der EU sind begrenzt und umfassen beispielsweise Zölle und eine Abgabe auf nicht recycelte Kunststoffabfälle. Damit der Haushalt in Kraft treten kann, muss er von den Mitgliedstaaten einstimmig und mit Mehrheitsbeschluss des Europäischen Parlaments angenommen werden. Darüber hinaus ist, wie bei Verträgen, eine nationale Ratifizierung erforderlich. Dieses „hyperkonsensuelle Verfahren“, erklärte Riso, schaffe eine besondere Verhandlungsdynamik, die zwischen Argumenten über den Mehrwert der EU und der Logik des juste retour (Was bekommen wir für unser Geld?) schwanke. Letztere lasse die Vorteile des gemeinsamen Handelns weitgehend außer Acht.
Die Krisen der letzten zwei Jahrzehnte – die Eurokrise, die COVID-19-Pandemie, der Krieg gegen die Ukraine und die damit verbundene Energiekrise – haben die Grenzen einer sehr starren Haushaltsstruktur bei der adäquaten Bewältigung offengelegt. Nach dem Ende 2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon hatte die EU bereits begonnen, ihren Haushalt erheblich an transnationale Herausforderungen wie den ökologischen und digitalen Wandel anzupassen. Zuschüsse wurden zunehmend genutzt, um die Finanzkapazität des Haushalts zu erweitern. Der „Game-Changer“ für die Überwindung des Tabus der „Nicht-Vergemeinschaftung“ und den Einsatz gemeinsamer Kreditaufnahmen kam jedoch mit den Programmen SURE und NextGenerationEU (NGEU), die darauf abzielten, die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie abzumildern. NGEU hat die Finanzkapazität des Haushalts fast verdoppelt. „Seitdem”, so Riso, „wurden zur Bewältigung einer jeden Krise Kredite eingesetzt”, wie kürzlich im Fall von SAFE (Security Action for Europe), einem Finanzmittel in Höhe von 150 Milliarden Euro, das darauf abzielt, die Verteidigungsbereitschaft Europas zu beschleunigen.
Angesichts der wachsenden Rolle der Union im Finanzbereich argumentierte Riso, dass „die EU den Haushalt umstrukturieren muss, um neue Synergien zu schaffen, die Anpassungsfähigkeit an neue Prioritäten zu erhöhen und mehr Flexibilität zu ermöglichen“. Der vorgeschlagene MFR für 2028-3034 zielt darauf ab, diese Ziele unter anderem durch eine Vereinfachung der Haushaltsstruktur zu erreichen. Die Anzahl der Haushaltstitel wurde von sieben auf vier reduziert, wodurch mehr Spielraum geschaffen wurde. Darüber hinaus sollen die Programme von 52 auf 16 gestrafft werden, um Fragmentierung und Überschneidungen zu reduzieren. Der Großteil des rund zwei Billionen Euro schweren Haushalts, der 1,26% des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU entspricht, soll über nationale und regionale Partnerschaftspläne in den Agrarsektor und die Kohäsionspolitik (44%) investiert werden, die nun unter einer Sparte zusammengefasst sind. Weitere 21% sind für einen neuen Europäischen Wettbewerbsfonds vorgesehen, der sich auf europäische öffentliche Güter wie saubere Energie, den digitalen Wandel und Verteidigung sowie, durch das Flaggschiffprogramm „Horizont Europa“, auf Forschung und Innovation konzentriert. 10% des Budgets sollen für die Förderung der Beziehungen der EU zu Drittländern verwendet werden, während 8% für die Rückzahlung der NGEU-Schulden vorgesehen sind.
Um sowohl traditionellen Interessen als auch neuen Prioritäten gerecht zu werden, müssen neue Ressourcen erschlossen werden. Zu diesem Zweck schlägt die Kommission Änderungen an bestehenden und die Einführung neuer Eigenmittel vor, z. B. eine Eigenmittelquelle aus der Tabaksteuer. Diese Maßnahmen sollen zusätzliche Einnahmen in Höhe von 65,6 Milliarden Euro pro Jahr generieren. Um die Flexibilität insbesondere in Krisenzeiten zu erhöhen, sieht die Vorlage der Kommission außerdem vor, einen Krisenmechanismus direkt in den MFR einzubauen. Dieser würde es der EU ermöglichen, den Mitgliedstaaten zusätzliche finanzielle Unterstützung zu gewähren, vor allem durch EU-garantierte Darlehen, die auf den Kapitalmärkten aufgenommen werden.
Eine Einigung über den neuen Haushalt wird wahrscheinlich nicht vor Ende 2027 erzielt werden. Dennoch betonte Riso: „Es herrscht zunehmend Einigkeit darüber, dass der Status quo keine Option ist.“ Wesentliche Änderungen auf der Ausgabenseite seien nur möglich, wenn sie mit grundlegenden Änderungen auf der Einnahmenseite einhergingen. Stéphanie Riso räumte jedoch ein, dass „die Tragweite dessen bei den Mitgliedstaaten noch nicht vollständig angekommen ist“. Die derzeitige volatile geopolitische Lage könnte eine Einigung befördern – so wie frühere exogene Schocks bereits zur Auflösung der traditionellen Kluft zwischen Nord und Süd beigetragen haben. Auch wenn die Mentalität des „juste retour“ unter den Mitgliedstaaten nach wie vor weit verbreitet ist, stellte Riso fest, dass die Länder die EU nun anders sehen und ein stärkeres Zugehörigkeitsgefühl zur EU haben.
In der anschließenden Diskussion wurde die Frage aufgeworfen, inwieweit die neuen nationalen und regionalen Partnerschaftspläne von bestimmten Bedingungen abhängig sein würden. In ihrer Antwort bestätigte Stéphanie Riso, dass es eine Konditionalitätsverordnung gebe, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit. Darüber hinaus sollen die Bedingungen kohärenter angewendet werden als in der Vergangenheit, als „unterschiedliche Konditionalitäten galten“.
Obwohl die Ergebnisse der Haushaltsverhandlungen noch abzuwarten sind, wagte Riso eine Prognose: „Angesichts der Vergangenheit werden wir entweder ein sehr schlechtes oder ein sehr gutes Ergebnis erzielen. Etwas dazwischen ist schwierig.“